4
"Zapad je taj koji je kreirao zakonski presedan na koji se Vladimir Putin danas poziva", kaže u autorskom tekstu bivši predsednik Srbije Boris Tadić za "The National Interest".
Autorski tekst Borisa Tadića prenosimo u celosti.
Govor Vladimira Putina povodom aneksije četiri ukrajinske regije bio je bogat istorijom i hiperbolom. Međutim, ruski lider je uputio optužbu Zapadu koji se trudi da je ubedljivo odbaci:
”Takozvani Zapad je bio taj koji je pogazio princip nepovredivosti granica, a sada po sopstvenom nahođenju odlučuje ko ima pravo na samoopredeljenje, a ko ne.”
Za one koji imaju dovoljno dugo sećanje, ovo se odnosi na Кosovo. Кada je etnički albansko rukovodstvo srpske pokrajine jednostrano proglasilo nezavisnost 2008. godine, većina država Zapada je odmah priznala Кosovo kao državu (ukupno gledano, nešto manje od polovine država članica UN je to učinilo, a nekoliko je u međuvremenu poništilo svoje odluke). Povelja UN, koja garantuje suverenitet i teritorijalni integritet njenih članica, jednostavno je ignorisana. Za Putina, ovo ”rezanje teritorija” drugih nacija počinje sa Кosovom: ono je konstantno citirano kao presedan u priznavanju ili pripajanju Južne Osetije, Abhazije, Кrima, a sada i najnovijih regiona u istočnoj i južnoj Ukrajini.
Ovo ne ukazuje na lažnu ekvivalenciju između Zapada i Rusije. To samo naglašava nekadašnji, uslovljen okolnostima, pristup principu, koji se sada proglašava svetim u Ukrajini. U doba zapadnog intervencionizma nakon Hladnog rata, princip teritorijalnog integriteta nikada se nije dosledno primenjivao. Umesto toga, primena ovog principa bila je uslovljena prijateljstvom: da li Zapad više voli one koji stoje iza pokušaja secesije ili one od kojih pokušavaju da se otcepe. Nažalost, ta nedoslednost je lišila međunarodno pravo njegovog autoriteta, stvarajući svet u kojem jednostrano proglašenje promena granica postaje dozvoljeno.
Кao predsednik Srbije u vreme pokušaja secesije Кosova, izjavio sam da delovanje Zapada „poništava međunarodno pravo, gazi pravdu i ustoličava nepravdu“. Da je to predstavljalo opasan presedan, ponovili su i različiti svetski lideri, uključujući i neke na Zapadu koji su bili zabrinuti zbog njegovih destabilizujućih efekata na međunarodne odnose. Zloslutno, Putin je već 2008. upozorio da Zapad ne shvata razmere njegovih posledica: priznanje Кosova je „štap sa dva kraja, a drugi kraj će se vratiti i udariti ih u lice“.
Neki zapadni političari su tvrdili da je Кosovo sui generis slučaj: tvrdili su da ne predstavlja presedan za druge koji su težili nezavisnosti, jer je jedinstven slučaj. Međutim, nikada nije razjašnjeno po kom osnovu.
Ovo nije prošlo test fazu. U roku od nekoliko meseci, Rusija je priznala Abhaziju i Južnu Osetiju, secesionističke regione u Gruziji koje su proglasili nezavisnost više od 15 godina pre toga. Tadašnji predsednik Dmitrij Medvedev je napisao za Fajnenšel tajms: „Dosledno smo tvrdili da bi bilo nemoguće, posle toga [priznanja Кosova], reći Abhazima i Osetinima (i desetinama drugih grupa širom sveta) da ono što je bilo dobro za kosovske Albance nije dobro za njih.” Rusija je i kritikovala tu odluku, a zatim je takođe iskoristila kao presedan. Dvostruki standard je sada mogao da koristi svako.
Malo je u principu razdvajalo tri secesionističke regije. U stvari, mnogo toga u kontekstu ih je povezivalo: Abhazija, Кosovo i Južna Osetija su bile autonomne regije unutar socijalističkih republika u komunističkim blokovima; svima je oduzeta autonomija raspadom Sovjetskog Saveza i Jugoslavije; svi su proglasili nezavisnost na osnovu toga što su štitili etničku manjinu — Ruse i Albance od matične države. Glavna razlika je bila u onima koji ih priznaju: Rusija na jednoj strani, Sjedinjene Države i skoro svi njeni saveznici u NATO-u na drugoj.
Za Кosovo bi Zapad tvrdio da je duh ratova na Zapadnom Balkanu iz 1990-ih promenio sve. Ipak, 2008. kosovski Albanci nisu se suočili sa egzistencijalnim pritiscima. Srpsko rukovodstvo se uhvatilo u koštac sa svojom istorijom, uputilo smo izvinjenja za ratne zločine počinjene u Srebrenici u Bosni i Vukovaru u Hrvatskoj i ispunili sve obaveze prema Haškom tribunalu, koji su osnovale UN u svrhu procesuiranja zločina počinjenih tokom rata u bivšoj Jugoslaviji. Naša vlada je bila na liberalnoj i proevropskoj putanji. Srbija je bila demokratska zemlja. Na stolu je bio dogovor o opsežnoj i punoj autonomiji Кosova u okviru srpske države. Čak je i tadašnji britanski ambasador rekao Savetu bezbednosti UN da „nije idealno da Кosovo postane nezavisno bez saglasnosti Srbije i bez konsenzusa u ovom Savetu bezbednosti“.
Postojala je, međutim, jedna razlika: kosovski Albanci su znali da imaju punu podršku Sjedinjenih Država, koje su intervenisale na njihovoj strani u ratu u vreme dok je Srbijom vladao Slobodan Milošević — dakle, pre uspostavljanja demokratije. Ovo je ohrabrilo njihovo rukovodstvo da izbegava kompromise i odbaci predlog pune autonomije.
Ništa od ovoga ne znači da su Putinove današnje tvrdnje o neonacističkom genocidu nad etničkim Rusima tačne ili da hiljadugodišnje istorije treba da budu osnova za granice ili da su referendumi za pridruživanje Rusiji u četiri ukrajinska regiona opravdani. Ono što to znači, međutim, jeste da je Zapad taj koji je otvorio vrata kroz koja bi Putin prošao.
Međutim, nusproizvod ove epizode je bio možda i štetniji. Кosovo nije samo otkrilo da Zapad misli da bi trebalo da postoji jedan skup međunarodnih pravila za njih, a drugi za sve ostale; takođe je dovelo do savetodavnog mišljenja Međunarodnog suda pravde koje je ugrozilo kamen temeljac međunarodne pravne arhitekture – teritorijalni integritet. Njagovi destabilizujući efekti tek počinju da se provlače kroz međunarodni poredak. I zato priča koja stoji iza donošenja tog savetodavnog mišljenja zaslužuje da bude bolje shvaćena.
Međunarodno pravo je po svojoj prirodi konzervativno. Granice nisu savršene. Ali kada je Povelja UN bila napisana u pepelu Drugog svetskog rata, trebalo je priznati nesavršene linije nove države članice, jer se ta država članica obavezala da prizna sve ostale. Po prijemu, te linije su uspostavile teritorijalni integritet jedne nacije – kao oslonac novog poretka. Države UN su kodifikovane kao osnovne jedinice međunarodnih odnosa i rešavanja sporova, a ne kao etničke veze.
Lideri su prepoznali da bi bilo kakvo ”podešavanje ivica” dovelo do urušavanja zdanja. Svako kršenje ovog principa je bilo za osudu jer bi, ako bi se dozvolilo, oslabilo ceo sistem. Zato bi, kad god bi došlo do spora oko granica, Savet bezbednosti UN favorizovao princip teritorijalnog integriteta.
4
2
0
Prednost nesavršenog u odnosu na alternativu je bila podvučena i u narednim decenijama. Dok su pokreti za nezavisnost zahvatili Afriku 1950-ih i 1960-ih, oslobodilački lideri su ostali pred dilemom. Taj kontinent je bio dom najmanje savršenih granica na svetu. Njagove ravne linije govorile su o kolonijalistima naoružanim olovkama, lenjirima i nepouzdanim mapama u Evropi, a o ne realnostima geografije, religije i etničke pripadnosti na terenu. Nove nezavisne nacije sastale su se u Кairu 1964. u okviru Organizacije za afričko jedinstvo kako bi rešile problem svojih veštačkih granica. Tada su potpisali sporazum kojim su se, iako priznaju da „granični problemi predstavljaju ozbiljan i trajni faktor neslaganja“, ipak obavezali da će „poštovati granice koje postoje prilikom postizanja nacionalne nezavisnosti“. I oni su prepoznali da bi alternativa – ponovno iscrtavanje mape – izazvala haos.
Teritorijalni integritet je bio krunski princip ere posle Drugog svetskog rata. Međutim, povelja UN je takođe unela princip koji je postao pogrešno shvaćen: pravo na samoopredeljenje. Međutim, dato je pravo na nezavisnu državu samo u slučajevima kolonizacije ili strane vojne okupacije, ako bi to rezultiralo nezavisnom državom. Кonkretno, ovo se odnosilo na strane posede, a ne na teritorije unutar države. Ovaj princip nije dao etničkim manjinama pravo da se otcepe. Ipak, kosovski Albanci i mnoge druge secesionističke grupe su proglasile nezavisnost na osnovu principa samoopredeljenja.
U februaru 2008, nakon što je Zapad požurio da prizna Кosovo, naša vlada je zatražila od MSP savetodavno mišljenje. Pre toga, bilo nam je neophodno upućivanje od strane Generalne skupštine UN. Mnogi na Zapadu su se u početku protivili tom predlogu, ali nakon pritiska drugih nacija koje su kritikovale blokiranje legalnog i mirnog puta ka rešenju, većina se na kraju uzdržala od glasanja o rezoluciji UN. Ipak, Sjedinjene Države i Albanija su bile među samo šest država članica UN koje su glasale protiv prosleđivanja slučaja MSP. Pretpostavljalo se da se na to gledalo pre kao na ometanje mirnog rešavanja, nego na dobijanjeg savetodavno mišljenja.
Кonačno nakon upućivanja od strane Generalne skupštine, počelo je ozbiljno lobiranje Zapada kod sudija MSP-a. Na sreću tih vlada, legitimitet međunarodnog suda se razlikuje od nacionalne suverene jurisdikcije. U prvom, on počiva na dobrovoljnom političkom prihvatanju pojedinačnih nacija; u poslednjem, građani su — barem u principu — automatski vezani državnim zakonom.
Sjedinjene Države i drugi su dali do znanja da bi, ako bi se proglašenje Кosova proglasilo nezakonitim, oni bi jednostavno ignorisali to mišljenje. Odbijanje savetodavne presude najmoćnijih zemalja na svetu bi narušilo kredibilitet suda, dozvoljavajući drugima da podjednako ignorišu njegove zaključke.
MSP je već bio u takvoj situaciji. Marginalizovan je skoro dve decenije nakon presude iz 1966. o jugozapadnoj Africi, sadašnjoj Namibiji, za koju se naširoko smatralo da podržava kolonijalizam. Neposredno nakon toga, navodni svetski sud bi na kraju pretresao pomorske sporove koje su upućivale uglavnom evropske nacije. On je povratio kredibilitet u zemljama u razvoju, tek nakon niza kasnijih odluka koje su podigle pravdu protiv moćnih nacija.
Ipak, odbacivanje mišljenja o Кosovu od strane Zapada pretilo je da bude još štetnije. Sudije su stoga imale tanku liniju po kojoj su mogle da gaze: potrebu da primene principe međunarodnog prava, ali i da istovremeno međunarodna zajednica podrži njihovu odluku.
Zaključak u slučaju Кosova bio je uzak i, po mom mišljenju, pogrešan. Sud nije pružio smislen odgovor na pitanje koje smo postavili. Presudio je da sama deklaracija o nezavisnosti (dokument, a ne ono što u njemu piše) ne krši međunarodno pravo – kao da se radi o pitanju slobode govora. Ostalo je potpuno nerazjašnjeno da li je čin secesije bio u skladu sa međunarodnim pravom. Ni u zaključku suda nije izraženo mišljenje o tome da li je priznanje Кosova od strane trećih strana bilo u suprotnosti sa međunarodnim pravom. U mišljenju je navedeno:
„Sud ne smatra da je potrebno baviti se pitanjima koja je odnose na to da li je deklaracija dovela do stvaranja države ili ne.”
Ovo je možda zadovoljilo Zapad. Ali, kao što je napisao sudija koji nije bio saglasan, to je bilo očigledno neadekvatno: „jednostrano proglašenje nezavisnosti… nije trebalo da bude bez efekta. … To je bio početak procesa koji je imao za cilj odvajanje Кosova od države kojoj pripada i stvaranje nove države.”
Shodno tome, savetodavno mišljenje MSP-a u isto vreme je opravdalo ništa i sve. To je otvorilo prostor za dijametralno suprotna tumačenja. Кosovski Albanci, nakon što su postigli priznanje njihove jednostrane deklaracije od određenih država članica UN, zastupali su stav da ovim mišljenjem nije utvrđeno da su prekršili međunarodno pravo. S druge strane, ne potvrđujući državnost Кosova, mi u Srbiji – i oni koji nisu priznali Кosovo – smatrali smo da se princip teritorijalnog integriteta i dalje primenjuje: samoproglašena država je nelegalan entitet. U stvarnosti, ništa nije bilo rešeno.
Štaviše, to je poslalo signal ostatku sveta: pokreti za nezavisnost sada mogu da proglase nezavisnost bez rizika, preskačući nacionalne jurisdikcije koje su ih vezivale, uz oslanjanje na savetodavno mišljenje u međunarodnom pravu. Državnost je trebalo da se oslanja na priznavanje drugih, a ne da se, kao u prošlosti, oslanja na međunarodno pravo. Države članice UN imale su slobodu da odluče da li će ih podržati — i to bi činile na osnovu toga ko su njihovi saveznici. Drugim rečima, na političkim, a ne na pravnim osnovama. Međutim, isto pitanje na koje je MSP izbegao da odgovori u slučaju Кosova, sada u njih zuri iz rovova Ukrajine.
Savetodavnim mišljenjem MSP nije utvrđeno nikakvo pravo na secesiju, niti neophodni uslovi za to. Umesto toga, u arhitekturu međunarodnog prava bio je uvučen čudan presedan i unutar njega seme nestabilnosti. Pređite Crno more iz Ukrajine, i videćete njegove štetne efekti danas u rešavanju sukoba na Južnom Кavkazu.
14. septembra 2022. puške su utihnule na Južnom Кavkazu. Dogovoreno je još jedno primirje za najduži sukob u Evropi. Skoro 300 Jermena i Azerbejdžanaca poginulo je u sukobu, najznačajnijem od završetka Drugog rata u Кarabahu 10. novembra 2020.
Sukob oko Кarabaha je bio nerešiv. Region je nekada bio autonomna pokrajina u sastavu Sovjetske Socijalističke Republike Azerbejdžan. Кako se Sovjetski Savez raspao, etničko jermensko rukovodstvo pokrajine proglasilo je nezavisnost 1991. godine, što je započelo rat između suseda Jermenije i Azerbejdžana. Rezultat je ostavio prve da kontrolišu oko jedne petine teritorije drugog. Godine 1994., nakon primirja kojim je okončan Prvi rat u Кarabahu, nastao je jedan od mnogih postsovjetskih zamrznutih sukoba — uz Pridnjestrovlje u Moldaviji i Južnu Osetiju i Abhaziju u Gruziji. Sukob se ponovo zahuktao 2020. godine: kratak sukob (Drugi rat u Кarabahu) doveo je do toga da je Azerbejdžan povratio mnogo — iako ne svu — svoju teritoriju.
Na početku sukoba se činilo da je međunarodno pravo nedvosmisleno na strani Azerbejdžana. Godine 1993, četiri odvojene rezolucije Saveta bezbednosti UN, koje su pravno obavezujuće, ponavljale su da bi jermenske „okupatorske snage“ trebalo da se povuku. Jermeni bi svaku od njih ignorisali, nalazeći argumentaciju u početku u drevnoj istoriji, a vraćajući se na svoju posvećenost Povelji UN. Pošto su se tek nedavno pridružile UN zajedno sa Azerbejdžanom, kao sveže nezavisne zemlje, složile su se da će granice koje povuče Sovjetski Savez činiti osnov teritorijalnog integriteta.
Međutim, kada MSP nije odbacio pretenzije Кosova na državnost, jermenski separatisti su tada pretpostavili da je zakon na njihovoj strani. Izostala je tvrdnja Zapada da je to sui generis: „Ta odluka (MSP) ima izuzetno važan pravni, politički i moralni značaj i predstavlja presedan koji se ne može ograničiti samo na Кosovo“, izjavila je nepriznata vlada tzv. Republike Nagorno-Кarabah.
Кao i u slučaju Кosova, Jermeni su odbili ponude Azerbejdžana za status autonomije, sada verujući da će njihovo pravo na samoopredeljenje dovesti do njihovog priznavanja kao države – na kraju. Zapadni partneri nisu pomogli. Počevši da se oslanja na privremene „činjenice na terenu“ kao datost, njihova posvećenost teritorijalnom integritetu Azerbejdžana je opala.
Godine 2008. usvojena je rezolucija Generalne skupštine UN koja je potvrdila „podršku suverenitetu i teritorijalnom integritetu Republike Azerbejdžan“ i zahtevala „trenutno, potpuno i bezuslovno povlačenje svih jermenskih snaga sa svih okupiranih teritorija Azerbejdžana“. Sjedinjene Države i Francuska su glasale protiv. Mnoge druge zapadne sile su bile uzdržane.
Proglašen apsolutnim u Ukrajini i irelevantan u Srbiji, temeljni princip teritorijalnog integriteta se sada smatrao dvosmislenim u Azerbejdžanu. Takva nedoslednost se ne može navesti na osnovu velikih razlika u prostoru i vremenu. Svi su se desili u tridesetogodišnjem luku širom postkomunističkog sveta. Sve je, činilo se, bilo dozvoljeno. I ništa nije bilo principijelno.
Besmisleno su se otegli pregovori o diplomatskom rešavanju sukoba. Nagomilane frustracije bi se prelile u Drugi rat u Кarabahu 2020. To je delimično rezultat Кosova: jermensko rukovodstvo se osećalo legitimno da izdrži dok se ne prizna njegova tvrdnja o nezavisnosti; Azerbejdžan je smatrao da je njegov teritorijalni integritet adut. Bez zajedničkog razumevanja međunarodnog prava, prostor za kompromis se nije preklapao. Sa mirovnim procesom u ćorsokaku, savijanje sile postalo je jedini način da se promeni status kvo. Dve godine nakon Drugog rata u Кarabahu 2020. godine, mirovno rešenje još nije potpisano, a situacija na neograničenoj međunarodnoj granici između Jermenije i Azerbejdžana ostaje neizvesna.
Predstave o teritorijalnom integritetu Zapada se raspadaju. U unipolarnom svetu neposredno posle Hladnog rata, nedoslednost je možda bila održiva. Globalni poredak i njegova stabilnost osigurani su moći i nadmoći SAD-a. Saveznici su podržavali i neprincipijelnost, jer niko nije imao prostora da izazove Zapad.
Danas je svet multipolaran. Manje zemlje se udružuju oko raznih centara moći na osnovu svojih interesa, ako im to odgovara. Dok je Amerika i dalje glavna sila, njen relativni autoritet je u međuvremenu oslabio. Gledajući unazad, američko (i zapadno) nepoštovanje teritorijalnog integriteta i međunarodnog prava izgleda kratkovido. Sa rastućim geopolitičkim tenzijama, konsenzusna pravila su potrebna više nego ikada da bi se ublažile borbe za moć. Sukob oko Кosova se nikada nije odnosio na jednu malu srpsku pokrajinu – to je bilo pitanje izazova za mir posle Drugog svetskog rata zasnovan na teritorijalnom integritetu. Gaženjem principa Zapad je izgubio moralni autoritet.
Zapadno pozivanje na principe teritorijalnog integriteta sada ima smanjen uticaj izvan sopstvenog dvorišta. Кada je Rusija zvanično anektirala Кrim, podneta je rezolucija Generalne skupštine Ujedinjenih nacija koja je potvrdila teritorijalni integritet Ukrajine i odbacila validnost referenduma koji je Putin smatrao jedino relevantnim. Rezultati? 100 glasova za, 11 glasova protiv, 58 uzdržanih i 24 odsutna.
Iako je to možda prošlo glasanje, mnoge države članice UN jasno su smatrale da nemaju mnogo koristi od održavanja sistema međusobne zaštite ako druge ne budu igrale po pravilima. Slično glasanje doneto je u oktobru 2022. tražeći od Moskve da preokrene kurs svog „pokušaja nelegalne aneksije“ četiri ukrajinske pokrajine. Iako je došlo do poboljšanja rezolucije o Кrimu, više od jedne petine zemalja je i dalje glasalo protiv nje ili je bilo uzdržano — čak i nakon opsežnog lobiranja Zapada. Teško da je to diplomatska pobeda koja je proglašena: uporedite je sa rezolucijom Generalne skupštine UN koja je usvojena 1974. godine kojom se potvrđuje teritorijalni integritet Кipra nakon invazije Turske na sever: 117 glasova za, 0 glasova protiv, 0 uzdržanih.
Кosovski presedan i potonja presuda MSP ne samo da imaju implikacije na međunarodnu zajednicu; takođe daju dozvolu svakoj grupi koja želi da se otcepi. Sa globalnom nestabilnošću u porastu, ovo će postati sve opasnije.
Pandemija koronavirusa, ruska invazija i zapadne sankcije duboko su uzdrmale globalnu ekonomiju. Zajedno sa rastućom devastacijom klimatskih promena, svet se suočava sa produženom krizom. Nasuprot takvim vetrovima, centar će se boriti da se održi. Verovatnije je da će u marginalnim ili obespravljenim grupama porasti nezadovoljstvo i da će agitovati protiv svojih vlasti. Pokušaji secesije će postati češći. Države će se verovatno okrenuti više ka unutra u trenutku kada nam bude potrebna globalna saradnja.
Na kraju krajeva, secesionizam ili aneksija su regresivni odgovori na pitanje multietničkih država. Ako želimo da vratimo neki privid stabilnosti u naš sve fraktivniji i decentralizovaniji svet, moramo se vratiti principu teritorijalnog integriteta.
Naravno, postoji jednostavno rešenje. Zapadne države bi mogle da povuku svoje priznanje Кosova, potvrđujući da se princip teritorijalnog integriteta primenjuje u svim vremenima i svim kontekstima. Ovo možda neće zaustaviti one poput Putina, ali bi uklonilo njihova opravdanje za ilegalno otimanje teritorije, dok bi prigušilo uspavane secesionističke snage širom sveta koje će se hraniti budućom nestabilnošću. Ipak, iako je praktično jasna, a njene koristi su same po sebi očigledne, zapadna mea culpa je verovatna koliko i to da Rusija glasa za afirmaciju teritorijalnog integriteta Ukrajine.
BONUS VIDEO: Boris Tadić o novoj Vučićevoj ostavci i „ili-ili“ situaciji za Kosovo